北京一中院判例：投诉举报销售腐败变质食品后，如何认定行政机关是否履行了查处职责？

裁判主旨

市场主体之间的权益纠纷，通常应当通过民事诉讼或者调解等非诉讼争议解决机制予以解决。行政监管机关对违法行为的查处，其主要功能在于惩治违法行为、维护法律秩序，个人由此间接地获得秩序保障。在有的行政管理领域，行政机关对违法行为的查处同时也具有直接保护个人利益的功能，比如治安管理处罚等，但这并不意味着在任何行政管理领域，行政机关对于违法行为的查处都具有直接保护个人利益的功能。

因此，只有当行政机关履行法定职责依法具有直接保护公民个人权利的功能时，行政诉讼制度才具有救济公民个人权利的制度属性，公民个人才享有依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定起诉的请求权基础。至于个人是否具有请求行政机关履行法定职责的请求权，则需要结合具体领域的行政法律规范和特定行政执法的特点予以具体分析。

评注：根据我国现行法律规定和司法实践，并非行政机关不履行任何职责时，相对人均有权提起诉讼。只有履行法定职责请求权基础清晰明确时，相对人才享有诉权。

裁判原文

北京市第一中级人民法院

行政判决书

（）京01行终号

上诉人（一审原告）路琳，女，年*月*日出生，住广西壮族自治区阳朔县*。

号，现住北京市昌平区。

被上诉人（一审被告）北京市昌平区食品药品监督管理局，住所地北京市昌平区**。

法定代表人张爱华，局长。

委托代理人谭欣，北京市昌平区食品药品监督管理局干部。

委托代理人邵占维，北京市昌平区食品药品监督管理局稽查大队科员。

一审第三人北京家乐福商业有限公司天通苑店，住所地北京市昌平区**。

负责人劳伦特，总经理。

委托代理人牛琨，北京市隆安律师事务所律师。

上诉人路琳因被上诉人北京市昌平区食品药品监督管理局（以下简称昌平区食药监局）作出的（京昌）食药监14食举告〔〕号《投诉举报查处结果告知书》（以下简称号《告知书》）一案，不服北京市昌平区人民法院（）京行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于年9月11日公开开庭审理了本案。上诉人路琳，被上诉人昌平区食药监局之委托代理人谭欣、邵占维，一审第三人北京家乐福商业有限公司天通苑店（以下简称北京家乐福天通苑店）之委托代理人牛琨到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

年12月8日，昌平区食药监局向路琳作出被诉的号《告知书》，主要内容为：昌平区食药监局于年8月24日接到路琳关于购买腐败变质枣花香阿胶蜜枣的投诉举报。经审查，昌平区食药监局于年8月24日对北京家乐福天通苑店予以立案。经查：1.该店库房及销售现场未发现枣花香阿胶蜜枣；2.对该店相关当事人制作了《询问调查笔录》，该店已提供厂家、供货商的相关资质、进货票据、以及被举报的枣花香阿胶蜜枣的该批次检测报告；鉴于上述情况，经批准，决定对北京家乐福天通苑店涉嫌销售腐败变质食品案予以撤案。根据《北京市食品药品违法行为举报奖励办法（年修订）》第（八）条第三款的规定，路琳无权申请获得举报奖励。

路琳诉至一审法院，请求法院依法撤销（京昌）食药监14食举告〔〕号《告知书》，并判令昌平区食药监局根据事实和法律作出正确裁决。

路琳在举证期限内向法院提交以下证据：证据1.购物小票，证明其从北京家乐福天通苑店购买过涉案的枣花香阿胶蜜枣；证据2.枣花香阿胶蜜枣产品照片，证明北京家乐福天通苑店销售过该枣，该枣的质量有问题；证据3.年12月2日的举报函，证明其就所涉事项向昌平区食药监局举报过，要求进行查处；证据4.年8月24日首都医科医院诊断证明书、年12月12日首都医科医院补开的诊断证明、年8月23日首都医科医院诊断证明书,证明其吃了涉案的枣花香阿胶蜜枣后，出现呕吐腹泻等情况。

昌平区食药监局在法定期限内向法院提交了以下证据：证据1.S083491举报登记表，证明该局接到路琳举报；证据2.立案审批表,证明接到举报后进行立案;证据3.现场检查笔录及照片,证明对被举报人进行现查检查;证据4.北京家乐福天通苑店营业执照及食品流通许可证复印件，证明北京家乐福天通苑店具有合法的经营资质;证据5.北京知时节商贸有限公司营业执照、食品经营许可证、年3月12日的销售出库单，山东枣花香食品工业有限公司营业执照及全国工业产品生产许可证、山东枣花香食品工业有限公司年3月25日生产的枣花香阿胶蜜枣的产品检验报告，山东省滨州市产品质量监督检验所对山东枣花香食品工业有限公司于年1月24日生产的枣花香阿胶蜜枣的检验报告，年10月23日山东枣花香食品工业有限公司的工作联系函，证明北京家乐福天通苑店采购的食品来源合法，产品合法；

证据6.年10月14日的询问调查笔录，证明该局向北京家乐福天通苑店调查核实是否存在违法行为；证据7.案件调查终结报告、撤案审批表，证明该局经调查核实后，依法撤案；证据8.出入人员登记表，证明该局在路琳来访时告知案件办理情况；证据9.被诉的号《告知书》）、送达回执，证明路琳要求该局书面回复，该局依法回复及送达；证据10.举报函、举报登记表、不予立案说明及审批表，证明该局第二次收到路琳举报函，并进行登记，作出不予立案决定；证据11.举报登记表、不予立案说明及审批表，证明该局第三次收到路琳举报，作出不予立案决定。

第三人北京家乐福天通苑店在举证期限内未向法院提交证据。庭审质证中，昌平区食药监局对路琳提交的证据1认可，证据2、证据4的真实性、关联性不认可，证据3关联性不认可。第三人北京家乐福天通苑店对路琳提交的证据1的真实性认可，证明目的不认可，路琳所购买的涉案产品条形码在全国其他地方均有销售；证据2真实性和关联性不认可，证据3关联性不认可，证据4真实性认可，证明目的不认可。

路琳对昌平区食药监局提交的证据1-4无异议，对昌平区食药监局提交的证据5有异议，认为该检测报告不是针对路琳购买的同一批次产品的检验，证据7有异议，认为昌平区食药监局没有提供四十袋枣均销售完的证据，且不认可终结报告上的“查无此物”的认定。对昌平区食药监局提交的其他证据无异议。第三人北京家乐福天通苑店对昌平区食药监局提交的证据均无异议。

经庭审质证，法院对路琳、昌平区食药监局提交的证据作如下确认：路琳提交的证据3，昌平区食药监局提交的证据10、证据11与本案审查的内容没有关联性；昌平区食药监局提交的证据9中被诉的号《告知书》系本案被诉行政行为，上述证据法院依法不予采纳。路琳和北京家乐福天通苑店提交的其他证据形式上符合《最高人民法院＜关于行政诉讼证据若干问题的规定＞》中规定的提供证据的要求，证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，法院予以采纳。

根据上述有效证据及当事人陈述，一审法院认定以下事实：

年8月21日，路琳从第三人北京家乐福天通苑店购买了涉案的枣花香阿胶蜜枣，该蜜枣有独立的包装。年8月23日,路琳拨打“”，投诉举报北京家乐福天通苑店销售的枣花香阿胶蜜枣发霉变质的问题，并要求调查。年8月24日，昌平区食药监局收到北京市食品药品监督管理局转交的S083491《举报登记表》，收到投诉举报当日，昌平区食药监局对该投诉举报予以立案。年8月29日，昌平区食药监局对第三人的经营场所进行现场检查，并制作《现场检查笔录》，笔录记载：1.该店已取得《食品流通许可证》；

2.现场检查该店蜜饯销售区，未发现枣花香阿胶蜜枣在销售；3.现场检查该店库房未发现枣花香阿胶蜜枣；4.已对销售现场拍照取证。年9月12日，路琳向昌平区食药监局提供了购买的枣花香阿胶蜜枣并要求对其进行检验。年10月14日，昌平区食药监局对第三人的工作人员进行询问,并制作《询问调查笔录》，第三人向昌平区食药监局提供了涉案产品经销商北京知时节商贸有限公司营业执照、食品经营许可证、年3月12日的销售出库单，涉案产品生产厂商山东枣花香食品工业有限公司营业执照及全国工业产品生产许可证，山东枣花香食品工业有限公司年3月25日生产的枣花香阿胶蜜枣的产品检验报告，山东省滨州市产品质量监督检验所对山东枣花香食品工业有限公司于年1月24日生产的枣花香阿胶蜜枣的检验报告，以及年10月23日山东枣花香食品工业有限公司的工作联系函。

根据《询问调查笔录》，北京家乐福超市天通苑店承认路琳投诉举报的枣花香阿胶蜜枣系其销售，并陈述在销售枣花香阿胶蜜枣时会进行检查，无包装破损或异常情况时才销售；该批次的枣花香阿胶蜜枣已全部销售完，无其他顾客反映有质量问题；对于路琳要求对其手中持有枣花香阿胶蜜枣进行送检，厂家不同意送检。年10月17日，昌平区食药监局作出《案件调查终结报告》，认定经调查未有证据证明第三人销售的枣花香阿胶蜜枣已变质。年10月21日，昌平区食药监局审批同意对路琳投诉举报的事项予以撤案。年12月8日，路琳要求昌平区食药监局书面回复调查结果，当天昌平区食药监局作出被诉的号《告知书》，告知路琳经批准决定对北京家乐福天通苑店涉嫌销售腐败变质食品案予以撤案。年12月9日，昌平区食药监局将该告知书送达至路琳。路琳不服，向北京市昌平区人民法院提起了行政诉讼。

一审法院经审理认为：根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）第六条第二款的规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。《食品药品投诉举报管理办法》第五条规定，各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作。《食品药品行政处罚程序规定》第七条第一款规定，县（区）、市（地、州）食品药品监督管理部门依职权管辖本行政区域内的食品药品行政处罚案件。根据上述规定，本案昌平区食药监局作为被投诉举报单位经营场所所在地的食品药品监督管理机关，具有对路琳的投诉举报进行调查处理的法定职责。

本案中，昌平区食药监局受理了路琳的投诉举报后，依法到被举报单位第三人北京家乐福天通苑店进行现场检查，并对其工作人员进行询问调查，经调查被举报单位履行了进货查验义务，提供了供货者的许可证和食品出厂检验合格的证明材料，贮存食品符合要求。由于第三人北京家乐福天通苑店已不再销售被举报食品且没有库存，昌平区食药监局客观上无法进行抽样检测，路琳手中的食品已经开封并购买多日，亦不具备作为送检样品的资格。昌平区食药监局查验了被举报食品生产厂家、供货商、经营者的营业执照，食品生产经营许可证，没有证据证明第三人北京家乐福天通苑店有销售变质食品的违法事实,据此昌平区食药监局作出被诉的号《告知书》并送达路琳。

另,路琳作为消费者投诉第三人北京家乐福天通苑店销售腐败变质食品，经昌平区食药监局依法调查，没有证据证明第三人北京家乐福天通苑店有相关的违法事实，昌平区食药监局作出不予奖励的答复亦符合法律规定。

综上，昌平区食药监局接到路琳投诉举报后，依法进行了立案、现场检查、调查询问、认定事实及答复告知，履行了法定职责。路琳认为昌平区食药监局没有尽到应尽的职责和义务，请求撤销（京昌）食药监14食举告〔〕号《投诉举报查处结果告知书》的请求没有事实和法律依据，法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告路琳的诉讼请求。

上诉人路琳不服一审法院判决，向本院提起上诉。其诉讼请求为：撤销一审判决，改判确认号《告知书》违法并撤销，判令昌平区食药监局根据事实和法律作出正确的裁决。上诉理由为：1.一审判决违反法定程序，对我方调取证据的申请置之不理。2.一审判决认定事实错误。一审提交的质检报告系厂家自行检测，并非第三方权威检测机构出具。涉案蜜枣在民事诉讼中进行的鉴定能够证明昌平区食药监局未履行法定职责。此外，出库单并非此批次产品出库单，昌平区食药监局未回访购买此批次商品的顾客，未上报有关部门及山东食药局进行查验。

被上诉人昌平区食药监局答辩称：请求驳回上诉，维持一审判决。其答辩理由为：1.经查，被举报单位已经依照《食品安全法》第53条的规定履行了进货查验义务，且符合《食品安全法》第条的规定，故可免于处罚。2.路琳手中的产品不具备作为送检样品的资格，无法确认其手中的食品与被举报单位销售行为存在关联性，且我局为依法全面履职还调查了是否有其他消费者反映相关问题，在确认涉案产品来源合法，被举报单位不存在违法行为的基础上，才作出撤案决定。3.行政监管侧重食品药品市场安全秩序，与民事调解、民事诉讼既相辅相成，又各有侧重。

一审第三人北京家乐福天通苑店辩称，请求驳回上诉，维持一审判决。其答辩理由为：其超市不存在销售问题产品的事实，故昌平区食药监局对路琳举报经调查后作出的告知处理，符合法律规定。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查，路琳于年2月9日向一审法院申请调取录音证据，一审法院于年2月15日作出不予准许的决定书。此外，未见有其他路琳申请调取证据的书面申请。

二审审理中，路琳提交如下证据：（）京民初号民事案件中，路琳申请对其提交的包装完好的蜜枣进行鉴定，北京市昌平区人民法院委托中国检验认证集团北京有限公司进行鉴定，该公司于年4月27日出具《鉴定意见书》认为：发现蜜枣表面物质为聚多曲霉。路琳认为该证据可以证明昌平区食药监局对涉案蜜枣应做鉴定而不做，故其作出的被诉的号《告知书》违法，应被撤销。被上诉人昌平区食药监局认可该证据的真实性，但不认可与本案的关联性。一审第三人北京家乐福商业有限公司天通苑店的质证意见同昌平区食药监局。

本院认证如下：路琳二审提交的中国检验认证集团北京有限公司出具的《鉴定意见书》，仅为新的举报线索，并不能直接证明昌平区食药监局涉案的被诉行政行为违法，对该证据的证明力本院不予采信。

本院认为，二审争议焦点如下：

1.关于路琳是否享有请求食品安全监管部门履行法定职责的实体请求权。市场主体之间的权益纠纷，通常应当通过民事诉讼或者调解等非诉讼争议解决机制予以解决。行政监管机关对违法行为的查处，其主要功能在于惩治违法行为、维护法律秩序，个人由此间接地获得秩序保障。在有的行政管理领域，行政机关对违法行为的查处同时也具有直接保护个人利益的功能，比如治安管理处罚等，但这并不意味着在任何行政管理领域，行政机关对于违法行为的查处都具有直接保护个人利益的功能。因此，只有当行政机关履行法定职责依法具有直接保护公民个人权利的功能时，行政诉讼制度才具有救济公民个人权利的制度属性，公民个人才享有依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定起诉的请求权基础。至于个人是否具有请求行政机关履行法定职责的请求权，则需要结合具体领域的行政法律规范和特定行政执法的特点予以具体分析。

食品安全法第一条规定，其立法目的是“为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全”。因此，食品安全监管的目的在于保障公众身体健康和生命安全，其目的是维护食品安全秩序和任何不特定公众对于食品安全的集体性权益，并不直接解决特定消费者的个人权益纠纷。该法第十二条进一步规定，“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”

在投诉举报食品安全违法行为方面，食品安全法并没有区分消费者或者非消费者，投诉举报是作为行政机关查处食品安全违法行为的重要线索来源。虽然在具体案件中可能存在特定的消费者，但食品安全监管的功能决定了行政机关并不直接为个人利益而履行食品安全监管职责，个别消费者权益保障仍然应当通过民事途径解决。而在本案中，上诉人路琳的个人权益，也已经通过民事诉讼途径予以解决并获得了救济。因此，上诉人路琳并不具有请求食品安全监管部门履行法定职责的实体请求权。一审法院对此未予否认，本院对此仍应予指明。

2.投诉举报类案件的实质，是公民请求行政机关对第三方的违法行为进行查处，而行政机关是否能够认定第三方存在违法行为并予以处罚，则应当以事实为依据。因此，在投诉举报类案件中，应当遵循“疑事从无”的客观证明责任分配原则，即如果综合全案证据仍无法确认第三方存在违法事实的，则不能对第三方作出不利的认定和处理。但是，由于行政机关调查收集证据方面的能力显然强于投诉举报人，因此在主观证明责任方面，投诉举报类案件既不能完全等同于行政许可或者行政给付等履行职责类案件，同时也要尊重行政执法的固有规律。

在法定行政处罚程序中，行政机关应当对是否存在违法行为进行全面调查并从法律上作出最终认定。行政机关在行政处罚程序中依法作出的没有违法事实不予处罚的决定，具有对案件的法律拘束力，即在非经法定程序予以撤销的情况下，行政机关不得对案件重新进行处理。而行政机关在投诉举报处理程序中的核查处理决定，实质上是对相关违法行为线索的初步确认。这类处理决定具有排除重复处理的效力，即在没有新线索和新证据的情况下，行政机关无需在就相同的投诉举报重复查处。但在已经出现新的线索和证据的情况下，行政机关仍然可以继续启动调查程序，之前的投诉举报处理结论对重新启动调查程序并不构成法律上的障碍。因此，从执法的成本和合比例方面考虑，行政机关针对投诉举报，并不当然负有全面调查的义务。行政机关应当基于现有的线索，结合案件的重要程度以及对执法成本的合理考量，对是否存在违法行为进行合理、审慎的调查。

3.本案中，昌平区食药监局是否应当对路琳提供的蜜枣进行鉴定。本院认为，鉴定作为一种调查取证的手段，需要耗费较高的行政成本，行政机关在没有较为明确和充分的线索依据的情况下，如果仅仅基于投诉举报即负有进行鉴定的调查义务，无疑将不合理地耗费行政成本。本案中，基于上诉人举报时提供的线索，没有证据证明被上诉人昌平区食药局应当进行鉴定，被上诉人昌平区食药局在处理上诉人路琳的举报过程中并未违背其合理审慎调查义务。路琳在本案二审期间提交的《鉴定意见书》及民事判决，并不能作为认定被上诉人昌平区食药局违法不履行法定职责的证据。况且，对于民事侵权行为的认定标准和对违法行为的认定标准亦不完全相同。同时也应当指出，基于投诉举报处理结论从法律性质上是对违法线索的确认，因此本案的裁判结果也不妨碍昌平区食药局可以在对路琳在二审期间提交的证据材料予以重新审查评估的基础上，决定是否需要进一步展开调查。

综上，上诉人路琳不具有请求昌平区食药局履行法定职责的实体请求权，且昌平区食药局在处理其举报过程中亦无违法之处，因此一审法院判决驳回路琳的诉讼请求并无不当。对路琳的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人路琳负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审判长　龙　非

审判员　王玲芳

审判员　丁少芃

二〇一七年十一月十四日

法官助理窦磊

书记员赵彤